“好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。”这是代表委员对改革进入深水区的普遍认识。作为深化改革蓝图中的重要一环，农村土地制度改革绝对是“最难啃的硬骨头”之一。
自党的十八届三中全会以来，土地制度改革受到了社会的广泛关注，在今年全国两会上，这个话题自然也是代表委员们热议的焦点。
（一）土地管理制度改革“争议最多、分歧最大”——多个民主党派中央密集建言
今年两会，关于农村土地制度改革的议案提案是一个重头。
记者发现，在各民主党派以中央委员会名义提交的政协提案中，有相当比例集中在这一领域。九三学社中央向全国政协十二届二次会议提交的45篇提案中，涉及土地制度改革的有5篇，涵盖农村宅基地制度、土地承包经营权确权、小产权房治理、优化城乡土地资源利用等领域；民革中央拟提交的47条提案中，有4份提案涉及土地制度改革；民进中央及台盟中央的相关提案中，多数也涉及这一领域。
而另外两大民主党派民盟和致公党，分别以中央委员会名义专门提交了《关于推进农村土地制度改革的提案》、《关于深化农村土地制度改革的提案》。他们从各自的角度，对绘就改革蓝图、深化土地制度改革提出系统建议。与此同时，民盟中央还拟在大会上就“土地问题是农村社会最大的民生问题——关于推进我国农村土地制度改革的几点建议”作大会发言。
缘何土地制度改革受到民主党派如此热切的关注？多年来一直提交相关议案的全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明表示，土地制度的变革影响深远、关系重大，土地制度是加快城市化、农业现代化的最重要的制度保障。
“在全面深化改革布局中，农村土地制度改革已成为关键性问题，但同时也属于争议最多、分歧最大的领域之一。”民盟中央在其《关于推进农村土地制度改革的提案》中指出。
（二）朝哪个方向改、怎么改——应尽快明确政策思路，构建制度框架
党的十八届三中全会之后，全力加快推进改革已成为全社会共识。民盟中央在提案中指出，由于存在诸多分歧和争议，“朝哪个方向改，怎么改”是农村土地制度改革的关键性问题。
蔡继明指出，农村集体经营性建设用地实现与国有土地同等入市，农村宅基地改革以及相应的农村住房财产的抵押、转让，小产权房和城中村等热点问题的解决，都需要有清晰的判别标准。多年来，他多次提议推进土地管理法修改等。
针对改革路径问题，民建中央提出，要按照“管住总量、严控增量、盘活存量、差别化利用和管理”的原则，推动土地管理制度改革落到实处；加快和完善农村土地确权登记办(补)证工作；规范农村土地流转程序和机制；同时，高度重视、杜绝出现大量失业、失地、失房“三失农民”的状况。
民盟中央则建议，应尽快明确“农村经营性建设用地入市”政策思路，完善制度。尤其要处理好农村集体经营性建设用地入市范围，处理好介于“能够”和“不能”直接入市之间的“中间带”土地性质的把握，完善宅基地管理制度，并处理好农村集体土地入市与征地制度改革之间的关系。
一些农业界的委员指出：“土地制度改革关系重大，涉及多方利益的调整，应积极稳妥，同时又小心谨慎”。针对改革过程中面临的挑战，他们提出“土地确权是基础，土地流转是核心，配套改革是保障” 、“兼顾‘发展’与‘公平’，完善农民的土地权益”。与此同时，改革须环环相扣，要想取得突破还应深化配套制度改革，比如优化城乡土地资源利用布局、完善土地权能、推进税制改革等。
（三）“打基础”方能“利长远”——“顶层设计”与“积极稳妥试点”同步
没有人否认，农村土地制度改革是一项基础性很强的事情。
全国人大代表、国土资源部规划司司长董祚继在此前的一次论坛中指出，推进农村集体土地顺畅流转，需要解决一些前提条件。首先，要加快修订法律法规，做到有法可依；其次，要与征地制度改革同步、协调推进；再次，要建立合理的收益分配制度，核心还是利益分配问题。
这些前提的核心是利益分配，关键是兼顾“发展”与“公平”。
针对如何夯实土地制度改革基础，完善土地权能，九三学社在《关于完善农村宅基地使用权权能的建议》中提出，应加强宅基地管理，在土地调查摸清底数的基础上，做好城乡规划编制执行工作，严格落实“一户一宅”和宅基地面积限制的要求；稳步开展“确权颁证、还权赋能”的农村土地制度改革，试点推进宅基地制度改革，按照依法、有偿、自愿原则，探索农村土地退出机制，配合城乡土地增减挂钩、人地挂钩、占补平衡等机制创新，在保证耕地产能不降低的前提下，根据人口分布、流动的现状和趋势，逐步减少农村宅基地面积，统揽全局、因地制宜地增加城镇建设用地和耕地，实现土地和人口的合理配置。
对于先行先试、如何总结推广试点经验等问题，全国政协委员、中央农村办公室副主任陈锡文强调，“集体所有、农地农用和不损害农民的基本权益”是三条底线，他指出“试点地区原则上应当在封闭的范围内试验，冷静观察，稳步操作，看到底行还是不行。把全局的问题放到局部试验，目的就是要减少对社会的震荡。”
文章来源：中国国土资源报